為貫徹落實黨中央、國務院關于嚴格耕地保護的決策部署，自然資源部印發(fā)了《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。

01 定義

根據(jù)自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）明確：設施農(nóng)業(yè)用地包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中直接用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的設施用地。

其中，作物種植設施用地包括作物生產(chǎn)和為生產(chǎn)服務的看護房、農(nóng)資農(nóng)機具存放場所等，以及與生產(chǎn)直接關聯(lián)的烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地；畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖設施用地包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關聯(lián)的糞污處置、檢驗檢疫等設施用地，不包括屠宰和肉類加工場所用地等。

02 政策沿革

2007年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關于促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關用地政策的通知》（國土資發(fā)〔2007〕220號）指出，畜禽舍等生產(chǎn)設施及綠化隔離帶用地，按照農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)；管理和生活用房、疫病防控設施、飼料儲藏用房、硬化道路等附屬設施，屬于永久性建（構）筑物，其用地比照農(nóng)村集體建設用地管理，需依法辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖用地禁止占用基本農(nóng)田。

2010年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）首次提出了設施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設施用地、附屬設施用地兩大類，明確了相應的用地范圍及標準、嚴禁占用基本農(nóng)田規(guī)定，確定了設施農(nóng)業(yè)用地由縣級國土部門和農(nóng)業(yè)部門負責備案。

2014年，國土資源部 農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號），將設施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設施用地、附屬設施用地、配套設施用地，明確提出對于平原地區(qū)從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級國土資源主管部門會同農(nóng)業(yè)部門組織論證確需占用的，可占用基本農(nóng)田。

占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)脑瓌t和有關要求予以補劃。各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設施建設禁止占用基本農(nóng)田。 再次重申設施農(nóng)業(yè)用地報縣級國土資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門備案。

2019年，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號，以下簡稱4號文）明確指出，設施農(nóng)業(yè)用地種植設施不破壞耕地耕作層的，可以使用永久基本農(nóng)田，不需補劃；破壞耕地耕作層，但由于位置關系難以避讓永久基本農(nóng)田的，允許使用永久基本農(nóng)田但必須補劃。

養(yǎng)殖設施原則上不得使用永久基本農(nóng)田，涉及少量永久基本農(nóng)田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

要求各類設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設標準合理確定，其中，看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑。

2020年，自然資源部辦公廳《關于設施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫有關事項的通知》（自然資辦函〔2020〕1328號）明確要求，自然資規(guī)〔2019〕4號文件出臺后新建或在建的設施農(nóng)業(yè)用地，原則上在2020年底前全部在設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫；4號文件出臺前已建的設施農(nóng)業(yè)用地，原則上在2021年6月30日前全部上圖入庫。

2021年，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局《關于嚴格耕地用地管制有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱166號文）明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。自文件發(fā)布后，原則上新上的設施農(nóng)業(yè)用地將不能再使用永久基本農(nóng)田。

03 設施農(nóng)用地管理

1、范圍限定

根據(jù)是否直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將設施農(nóng)業(yè)用地分為生產(chǎn)設施用地、附屬配套設施用地。將附屬配套設施用地細分為種植類附屬配套設施用地、養(yǎng)殖類（畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖）附屬配套設施用地。

2、地類管理

《土地管理法》將土地按用途分類農(nóng)用地、建設用地和未利用地三類。設施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整，歸口農(nóng)用地管理。

3、耕地占用

可以占用一般耕地，但應嚴格控制，同時要落實耕地“進出平衡”。根據(jù)166號文明確：對耕地轉為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地實行年度“進出平衡”, 即除國家安排的生態(tài)退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地的，應當通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。

4、永農(nóng)占用

166號文要求比4號文更為嚴苛，明確：嚴禁新增占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。自文件發(fā)布后，原則上新上的設施農(nóng)業(yè)用地將不能再使用永久基本農(nóng)田。

根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：占用永久基本農(nóng)田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施的；占用永久基本農(nóng)田建設破壞耕作層的種植業(yè)設施的，判定為非糧化違法違規(guī)用地。

5、林地占用

設施農(nóng)用地是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關政策規(guī)定，占用林地的，需按林業(yè)管理規(guī)定辦理使用手續(xù)。但國家林業(yè)和草原局辦公室《關于生豬養(yǎng)殖使用林地有關問題的通知》（辦資字〔2019〕163號）規(guī)定，生豬養(yǎng)殖使用林地保護利用規(guī)劃中宜林地的，可以由養(yǎng)殖企業(yè)（戶）與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、林地承包方或經(jīng)營單位簽訂租賃合同，報縣級林業(yè)和草原主管部門備案，這部分宜林地按不改變林地用途使用，不占用林地定額。

養(yǎng)殖企業(yè)（戶）從事養(yǎng)豬活動結束后，要及時恢復林業(yè)生產(chǎn)條件。生豬養(yǎng)殖確需使用除宜林地以外的其他林地，改變林地用途的，地方各級林業(yè)和草原主管部門要在依法依規(guī)的基礎上，按照“放管服”改革要求，進一步簡化使用林地審核手續(xù)，切實保障林地定額。為提高審批效率，省級林業(yè)和草原主管部門可以委托縣級林業(yè)和草原主管部門辦理生豬養(yǎng)殖使用林地手續(xù)。

6、審批管理

設施農(nóng)用地實行備案管理，不需辦理建設用地審批手續(xù)。設施農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或經(jīng)營者在簽訂土地使用合同后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，生豬養(yǎng)殖設施用地可由養(yǎng)殖場（戶）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過協(xié)商并簽訂用地協(xié)議方式即可獲得用地。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期匯總情況后匯交至縣級自然資源主管部門。涉及補劃永久基本農(nóng)田的，須經(jīng)縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

7、上圖入庫

由縣級自然資源主管部門以項目為單位，在取得用地、設施建成和變更三個階段負責上圖入庫。其中縣級自然資源主管部門在收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯交的信息后，10個工作日內(nèi)，將項目名稱、位置等項目概況，以及用地總面積和地塊坐標、使用農(nóng)用地和耕地面積等情況在監(jiān)管系統(tǒng)上圖入庫。涉及使用永久基本農(nóng)田需要補劃情形的，落實補劃后10個工作日內(nèi)將相關信息上圖入庫。

8、社會性質(zhì)轉變

各類設施農(nóng)業(yè)用地規(guī)模由各省（區(qū)、市）自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和建設標準合理確定。

根據(jù)自然資源部辦公廳《關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》規(guī)定，生豬養(yǎng)殖圈舍、場區(qū)內(nèi)通道及綠化隔離帶等生產(chǎn)設施用地，根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模確定用地規(guī)模；增加附屬設施用地規(guī)模，取消 15畝上限規(guī)定，保障生豬養(yǎng)殖生產(chǎn)的廢棄物處理等設施用地需要。

9、看護房

看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準。即南方地區(qū)控制在“單層、15平方米以內(nèi)”，北方地區(qū)控制在“單層、22.5平方米以內(nèi)”，其中嚴寒地區(qū)控制在“單層、30平方米以內(nèi)”（占地面積超過2畝的農(nóng)業(yè)大棚，其看護房控制在“單層、40平方米以內(nèi)”）。

10、可否多層

種植設施用地不能建多層建筑，否則可能出現(xiàn)新的“大棚房”。養(yǎng)殖設施允許建設多層建筑，但要符合相關規(guī)劃、建設安全和生物防疫等方面要求。

11、用途管制

不得改變設施的性質(zhì)和用途，特別是不能用于改建住宅、私家莊園、別墅，不能用于餐飲、娛樂、康養(yǎng)等經(jīng)營性用途。

04 存在問題

設施農(nóng)用地管理中經(jīng)常存在以下問題：

1-選址隨意性大，分布小、散、亂

2-破壞耕作層，有的甚至占用永久基本農(nóng)田

3-缺乏系統(tǒng)的用地標準及建設標準

4-存在超范圍使用和擅自改變用途等問題

5-與一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地管理混淆

6-設施農(nóng)用地后期監(jiān)管缺位

7-違法違規(guī)使用認定難，查處難

8-設施農(nóng)用地使用期限過短或者過長

1、改變用途

《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》明確：將原設施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設的，應判定為新增非農(nóng)建設違法用地。

不按規(guī)定使用土地的，擅自或變相將設施農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)建設的，自然資源部門可依據(jù)《土地管理法》第七十七條查處。

《土地管理法》第七十七條  未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。

《土地管理法實施條例》第五十七條　依照《土地管理法》第七十七條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

2、占用耕地或永農(nóng)

非法占用耕地或永久基本農(nóng)田的設施農(nóng)業(yè)項目，屬于破壞農(nóng)用地，適用《土地管理法》第七十五條。

《土地管理法》第七十五條  違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《土地管理法實施條例》第五十五條　依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的5倍以上10倍以下；破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。

來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部